“审判独立”又称“司法独立”，它是人类法治文明的普世价值之一。中华人民共和国成立以来，如何对待审判独立以及执政党如何领导司法工作，始终是一个严肃而又十分敏感的话题。下面，按照时问的顺序，把若干不同的提法、做法和相关的纷争，作简要的梳理。
（一）1954年宪法明确规定“人民法院独立审判，只服从法律”
我国的法制建设从1954年步入正轨。1954年9月，第一届全国人民代表大会制定颁布了《中华人民共和国宪法》和人民法院组织法、人民检察院组织法，标志着法制建设开始起步，也为后来其他法律、法规的制定奠定了基础。
1954年宪法第78条规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”这是迄今为止有关司法独立的最简洁、最明确的表述。
（二）董必武主张依法办事，人民法院应当依法独立行使审判权
董必武是中国共产党的创始人之一，又是新中国成立后一度主管政法工作的元老。建国初期，董老担任政务院副总理兼政法委员会主任。1954年宪法颁布后，在第一届全国人民代表大会上被选举为最高人民法院院长。他一再强调要健全法制，严格依法办事，要求做到“有法可依，有法必依”。大家公认董必武是新中国法制建设的奠基人。
1956年9月，中国共产党召开了第八次全国代表大会，刘少奇在政治报告中明确提出“着手系统地制定比较完备的法律，健全国家的法制”。董必武在八大的发言，强调“依法办事是加强法制的中心环节”，成为大会的一大亮点。
1957年3月18日，董必武在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话，着重强调了审判独立的问题，他说：“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。”
他还进一步指出：“法院是唯一的审判机关，别的机关不能审判。为什么呢？因为国家的审判权没给他们，只给了法院。有审判权的机关是特定的机关，国家任命一些人代表国家进行审判。别的机关不能作判决，因之法院和别的机关处理问题不一样。法院主要的工作就是审判活动。”
董必武的上述讲话，具有鲜明的针对性，它揭示了人民法院在国家机构设置中的重要地位和独特作用，对人民法院依法独立行使审判权有着深远的指导意义。
（三）“反右派”斗争否定了审判独立
1957年夏季，风云突变，一场急风暴雨式的“反右派”斗争在中华大地猛烈展开，大批司法工作者被戴上了“资产阶级右派分子”帽子，许多正确的法制原则和法学思想遭到猛烈批判。当时法学界和司法实务部门被批判的“右派观点”，主要有“审判独立”、“有利被告”、“无罪推定”和“自由心证”等。宪法规定的“人民法院独立进行审判，只服从法律”也被当成反动观点加以鞭挞，主张审判独立被说成是“以法抗党”。那种严厉的政治审视和简单粗暴的文字批判，使法学研究的活跃气氛顿时消失。
（四）第四届全国司法会议强调“人民法院必须绝对服从党的领导”
“反右派”之后，紧接着在1958年6月至8月召开了第四届全国司法工作会议，把司法部党组打成“反党集团”，随即将司法部撤销（此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反，接着恢复司法部）。会议认为：主张审判独立就是“反对党的领导，以法抗党，是资产阶级旧法观点借尸还魂”，强调“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具。……法院工作服从党的领导，不仅要坚决服从党中央的领导，而且要坚决服从地方党委的领导；不仅要坚决服从党的方针、政策的领导，而且要坚决服从党对审判具体案件以及其他一切方面的指示和监督。”
第四届司法工作会议实际上是批判了以董必武为代表的注重法制建设、强调依法办事的观点，在政法干部中造成了严重的思想混乱，导致法律虚无主义广为传播，宁“左”勿右的思想普遍盛行，法制建设遭到破坏。
（五）毛泽东决断：“要人治，不要法治”
第四届司法工作会议结束后，1958的8月21日，毛泽东在北戴河借评论公安、司法会议发表谈话说：“法律这个东西没有也不成。但我们有我们这一套，不能靠法律治多数人，民法、刑法有那么多条，谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得。我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。”最高领袖的这番谈话，对建国以来有关治国方略的探索作了总结，结论是：“要人治，不要法治。《人民日报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？”这样一来，“八大”关于加强法制建设的决议被推翻了，董必武提出的“依法办事”主张被抛弃，整个国家处于以领导人意志为中心，不断发动政治运动的紧张局面之中。
（六）1960年1 1月，中央决定公检法三机关合署办公
在1958年开始的“大跃进”中，最初是推广将公检法三机关混为一体的“一长代三长，一员顶三员，下去一把抓，回来再分家”。1960年11月11日，中共中央发出《关于中央政法机关精简机构和改变管理体制的批复》，宣布中央书记处做出两项决定：
（一）中央公安部、最高人民法院、最高人民检察院合署办公。对外，三机关名称不变，保留三块牌子，三个大门出入；对内，由公安部党组统率，两院各出一人参加公安部党组，以加强工作联系。
（二）三机关合署办公后，最高人民检察院保留二三十人，最高人民法院保留五十人左右，各设一个办公室，分别处理检察、法院的必要业务工作。
根据这一决定，中央公检法三机关合并为一个机关，并且是采取了把最高法院和最高检察院并入公安部的方式，创立了由公安统领法院和检察院的体制。从此确立了公安的“老大”地位，对后来三机关的关系产生了深远影响。
中央公检法三机关合并后，上行下效，全国各地普遍将公检法三机关合并为“政法部”或“政法公安部”。有些地方的党政领导人率领政法部门的干警，带上空白逮捕证和空白判决书，下乡下厂为“打开局面”随意捕人。对抓起来的人，有的甚至不开庭审判，在空白判决书上填一个名字，加上几个罪名就判处了刑罚——这便是最彻底的人治，使政法工作整个乱了套。
（七）总结经验，刘少奇强调“不要提政法机关绝对服从各级党委的领导”
“大跃进”中提出了各种根本不可能完成的高指标（例如钢产量和粮食产量在一年内都要翻一番，等等），各地竞相攀比放“高产卫星”（事后发现全是自欺欺人，没有一个真的），共产风、浮夸风、瞎指挥风、干部特殊风和强迫命令风等“五风”泛滥的结果，是图虚名而招实祸，造成工农业生产大幅下降，粮食严重短缺，继而发生了大饥荒和大量的非正常死亡，形势极度紧张。中央遂于1962年1月召开七千人大会，总结这一时期的经验教训，共度难关。时为党和国家第二号人物的刘少奇对造成困难的原因作了“三分天灾，七分人祸”的分析，随即采取了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，努力克服困难，恢复国民经济。
同年5月，刘少奇又主持对1958年以来的政法工作进行总结，明确指出：“这几年政法工作总的经验教训是混淆两类不同性质的矛盾，主要是误我为敌，打击面过宽。用对付敌人的专政办法来处理自己人的问题，处理劳动人民的问题，这是个根本错误。”他还进一步指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应干涉他们判案子。……不要提政法机关绝对服从各级党委的领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律，服从中央的政策。”
刘少奇的上述讲话，话虽不多，但极端重要，触及了最要害的问题。这是对政法工作是否应当服从党委绝对领导的第一次认真反思。
众所周知，所谓“驯服工具论”最早是由刘少奇提出的。第四届全国司法工作会议就是贯彻刘少奇的指示，特别强调了“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具。”但是到1962年5月，由他主持对1958年以来的政法工作进行总结时，他便公开否定了“驯服工具论”，明确指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应干涉他们判案子。……不要提政法机关绝对服从各级党委的领导。它违法，就不能服从。”
（八）“文革”中鼓吹“三忠于、四无限”，滥施专政带来无穷苦难
可惜，刘少奇的上述忠告并未引起应有的重视。仅仅三个月后，毛泽东在北戴河重提阶级斗争，强调要“年年讲、月月讲、天天讲”，遂使对政法工作总结经验陷于停滞。其后，“左”的指导思想愈演愈烈，导致1966年发动史无前例的“文化大革命”。
“文革”的显著特点是以人画线，将个人崇拜推向了极端，鼓吹“三忠于、四无限”，即“永远忠于毛主席、永远忠于毛泽东思想、永远忠于毛主席的革命路线”，“对伟大领袖毛主席要无限热爱、无限忠诚、无限敬仰、无限崇拜”，对稍有不敬者即滥施专政。林彪有一句名言：“政权就是镇压之权”；张春桥则要“在社会生活的一切领域实行全面专政”。最能体现这种镇压和“全面专政”的，就是1967年1月发布的“公安六条”。其中第2条规定：“凡是攻击污蔑伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪同志的，都是现行反革命行为，应当依法惩办。”在实际的执行中，这一条又被扩展为凡对江青、康生、陈伯达等人稍有不满的，都以“现行反革命”论处。例如，张志新只因对“文革”的错误做法提出批评，就被定为“反革命”判处了死刑。临刑前怕她呼喊口号，竟将其喉管切断，惨绝人寰！“公安六条”的第4条将地、富、反、坏、右等21种人及其家属都列为专政对象，广泛实行株连，类似于封建时代的“夷三族”，致使冤假错案遍于国中，亿万人民身受其害，使党和国家遭遇了一场空前的浩劫。
（九）痛定思痛，邓小平提出“制度和法律不因领导人的改变而改变”
1976年10月一举粉碎“四人帮”，结束了“文化大革命”。随后，邓小平再次复出。1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议上作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，他指出：“现在的问题是法律很不完备，往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”针对这种现象，邓小平着重强调：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
邓小平的这一席话，振聋发聩。尽管当时还没有概括出“依法治国”四个字，但它已经包含了这样的意思。
（十）十一届三中全会强调“司法机关要保持应有的独立性”
1978年底召开的十一届三中全会，是我党和新中国历史上的重要转折点。十一届三中全会公报中的下述一段话，具有特殊重要的意义：“检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”
这一段话，可以说是饱蘸着血和泪写出来的。它突出强调了“司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相”，而不再是以往所说的“忠于领袖、忠于领袖的思想、忠于领袖的路线”和“做党的驯服工具”，这是一个显著的变化，集中表达了对以往践踏法制的深刻反思和对健全法制的殷切期待。
（十一）“64号文件”正式宣布取消党委审批案件的制度
十一届三中全会刚刚开过，1979年7月召开的五届人大二次会议就制定颁布了刑法和刑事诉讼法，初步实现了有法可依。中共中央于1979年9月9日发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即著名的[1979]64号文件）。这个文件极其重要，可以看作是迈向法治社会的宣言书。
文件一开始就严肃指出：“我们党内，由于建国以来对建立和健全社会主义法制长期没有重视，否定法律，轻视法制，以党代政，以言代法，有法不依，在很多同志身上已经成为习惯；认为法律可有可无，法律束手束脚，政策就是法律，有了政策可以不要法律等思想，在党员干部中相当流行。……如果我们不下决心解决这些问题，国家制定的法律就难以贯彻执行，我们党就会失信于民。”
基于上述认识，中央对“两法”的实施做出五项指示，其中特别强调：“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。”为此，郑重宣告：“中央决定取消各级党委审批案件的制度。”进而指出：“党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”
经历过“文革”内乱的许多同志，看到这份文件都激动得热泪盈眶，普遍认为，这是建国以来甚至是建党以来，关于政法工作的第一个最重要、最深刻、最好的文件，是我国社会主义法制建设进入新阶段的重要标志。
（十二）1982年宪法部分恢复“审判独立”，但加了一个限制语
司法独立是现代民主法治的一项重要原则，受到绝大多数国家的承认，并成为联合国确立的司法准则之一，因而具有普世价值。我国1954年宪法规定：“人民法院独立审判，只服从法律”；1975年宪法和1978年宪法取消了“独立审判”的规定；1982年宪法部分恢复了“审判独立”，但却加了一个限制语，规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会组织和个人的干涉。”这种表述方式颇为微妙，言外之意，来自党委的指示不能视为干涉，它为后来又强调“人民法院必须服从党委绝对领导”埋下了伏笔。
（十三）党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”
1982年9月中共十二大通过的《中国共产党党章》，在总纲中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”
其后，十三大、十四大……直至十七大通过的党章，在“总纲”中都保留了同样的内容。这表明：在新的形势下，必须理顺党法关系，执政党更应带头模范地遵守宪法，维护宪法与法律的尊严，切实保证司法机关独立行使职权。任何组织或者个人，无论职务多高，权力多大，都没有超越宪法和法律的特权，更不能提出和推行与党章和宪法的规定不一致的口号和做法。
（十四）十三大决定党政分开，随即取消中央政法委员会
1986年，邓小平对政治体制改革发表了一系列重要指示，强调“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”
1987年召开党的十三大决定推进政治体制改革。根据邓小平的意见，时任总书记的赵紫阳在政治报告中明确指出：“政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。……应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关……之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”
十三大之后，中央决定搞机构改革，强调党政分开、政企分开。1988年5月19日，中共中央宣布撤销中央政法委员会（不过，大多数省级以下的政法委员会并未随之撤销）。
（十五）1990年恢复政法委员会，并逐步强化
1989年发生了“政治风波”，“维稳”成为压倒一切的政治任务。1990年4月，中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，宣布恢复中央政法委员会。1995年9月19日，中共中央转发《中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，将政法委提升为“党委的职能部门”，并规定各级政法委员会有十项职责任务，成为统管政法各部门的领导机关。其后，政法委的权力不断扩张，经常召集“三长会议”协调定案，事实上成为公检法（以及司法、国家安全等机关）之上的最有权威的强力机关。
（十六）十五大把“依法治国”确立为治国方略
1997年9月召开的中共“十五大”，正式把“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治国的基本方略。全国人大随即将“依法治国”写进了宪法。修改后的宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
“依法治国”方略由执政党的代表大会正式确立并由全国人大写入了宪法，标志着我国打算迈向法治社会的一个重要里程碑。
值得注意的是，“依法治国”正式提出后，似乎又觉得“依法治国”的口号讲冒了，认为光靠法律难以治理好国家，于是很快又提出“以德治国”作为补充，要求“把依法治国与以德治国紧密结合起来”，这在事实上又冲淡了“依法治国”。
（十七）十六大和十七大要求“依法独立公正地行使审判权和检察权”
十六大报告的表述是：“必须毫不放松地加强和改善党的领导”，“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”
十七大报告的表述是：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”，“深化司法体制改革，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。” 这两次党代会，反复强调“依法独立公正地行使审判权和检察权”，是对“依法治国”方略的进一步具体化。
（十八）一些文件和领导讲话重新强调“绝对领导”
大约从2004年起，在有些文件和领导讲话中，又出现了“坚持党对人民法院工作绝对领导”的提法，乃至把司法独立批判为“实际上是否定党的领导”。
“绝对领导”的提法有片面性，至少有几点不妥：
1.从词源本意上来说，“绝对领导”的提法本身不科学，很容易被理解为“无条件地服从”和“让你怎么判你就怎么判”，如同林彪所说“理解的要执行，不理解的也要执行”，已被实践证明行不通。
2.与“绝对”对应的是“相对”，如果说党对人民法院实行“绝对领导”，那么，按照逻辑的推论，对其他部门岂非只是“相对领导”？这是说不通的。
3.司法工作是一种专业性很强的工作，有其自身的特殊性，它具有中立性、被动性、公正性、公开性、程序性等特点，人民法院审理任何案件，只能“以事实为根据，以法律为准绳”。如果司法工作不能保持应有的独立性，听任某些并不真正懂法的长官随意摆布，那就不可能有什么司法公正。近些年来，地方保护主义和部门利益已成为尾大不掉的赘瘤，就是明证。
4.党章明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内进行活动”。依照宪法、人民法院组织法和三大诉讼法的规定，上下级法院之间也不是直接领导关系，而是审判监督关系，各级人民法院都应当依法独立行使审判权。上级法院不能指令下级法院对某一案件如何下判，而只能对提出上（抗）诉的案件依法重新审理，通过维持原判，或者改判、发回原审法院重新审判等对下级法院的审判活动进行监督。如果上级法院预先就某一案件应当如何判决向下级法院作指示，就会使法定的“两审终审制”成为虚设——这是最基本的诉讼原理。既然人民法院上下级之间都不能实行“绝对领导”，在论述执政党如何领导法院和审判工作的问题上，就更应当谨慎，必须遵循诉讼规律，要讲究科学性。
总之，“绝对领导”的提法与理不通，不宜提倡。 （十九）半个世纪的曲折反复，走出了一个“之”字
建国以后，我党由革命党变成了执政党。作为一个社会主义大国的执政党，成为全国人民的领导核心，毫无疑问应当担负起对于政法工作的领导责任。但是，执政党究竟应该如何领导人民法院的审判工作，并不是一句话就能够说清楚的问题。六十多年来，在这个问题上作了不断的探索，中间有过各种不同的提法和做法，伴随着不断的纷争（有时争论和批判异常激烈，把主张依法办事的同志打成“反党分子”或“右派分子”，给予各种处分）。中国的法制建设就是在这种纷争中迂回曲折地向前迈进。在此期间，1958年召开的第四届全国司法工作会议不点名地批判了董必武强调依法办事的主张，强调“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具”，随即毛泽东决断“要人治，不要法治”，走上了毁弃法制的不归路。正是这些提法和做法造成党权无限膨胀，以致发展到“三忠于、四无限”、“政权就是镇压之权”和“在一切领域实行全面专政”，使全党和全国人民吃够了苦头。十一届三中全会拨乱反正，强调“司法机关要保持应有的独立性”和“要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相”，[1979]64号文件正式宣布取消党委审批案件的制度，十五大确立“依法治国”方略，表明我党汲取以往的经验教训，将引导我国迈向法治社会。然而，事物的发展不可能一帆风顺，近年又重新强调“始终坚持党对人民法院工作的绝对领导”，并把司法独立批判为“否定党的领导”，又回到了50多年前第四届全国司法工作会议的提法。
经过半个多世纪的曲折反复，竟然走出了一个“之”字。
（二十）“坚持党的领导”和“改善党的领导”的辩证关系
正如本文开头所说：“如何对待审判独立以及执政党如何领导司法工作，始终是一个严肃而又十分敏感的话题。”说来说去，最终归结为如何认识“坚持党的领导”和“改善党的领导”的辩证关系。
众所周知，邓小平对“坚持党的领导”与“改善党的领导”的辩证关系讲得最多，最为实在，道理也讲得最为充分。他指出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”；“属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”为了强调改善党的领导的极端重要性和紧迫性，邓小平还反复强调：“怎样改善党的领导，这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。”
但愿我们能够记取历史的经验教训，切实解决好“坚持党的领导”与“改善党的领导”的问题。诚如是，则国家幸甚，民族幸甚，我国迈向法治社会便大有希望。
（作者为中国人民公安大学教授）
（责任编辑 黄钟）