派驻乡镇检察室引起理论界和实务界的高度关注,如何看待这一制度在新的历史条件下的功能、价值和意义是当前派驻乡镇检察室试点工作中的一个不可回避的重要课题,也是进一步推动农村检察工作发展,服务我国农村经济社会改革发展的关键环节。
一、我国派驻乡镇检察室研究概况及其特征——兼与人民法庭研究的对比分析
派驻乡镇检察室和人民法庭虽然两者同为人民检察院和人民法院的派驻机构和组成部分,但是两者在实践中的境遇各异,截止2004年,我国共有人民法庭10345个,法庭干警41109人,最高人民法院为加强人民法庭的建设相继出台了《关于人民法庭若干问题的规定》、《人民法院法庭建设标准》、《关于全面加强人民法庭工作的决定》等规范性文件。据统计,我国人民法庭每年受理案件大约150万件,[1]且95%的人民法庭设在农村,人民法庭已经成为服务农村改革发展,促进农村和谐稳定的重要机构。[2]派驻乡镇检察室和人民法庭在实践中的差异,也体现在理论研究上。
(一)研究现状
笔者通过查阅图书馆资料和运用网上搜索的查询工具进行派驻乡镇检察室相关资料的查找。到图书馆查阅相关的书籍资料,目前没有专门研究派驻乡镇检察室的专著;在中国期刊网上查找。先后以“题名:乡镇检察室”、“关键词:乡镇检察室”和“摘要:乡镇检察室”查询1979至2008年文献,仅查询到与其内容相关的文章12篇,且全为期刊论文。用同样的方法检索有关人民法庭的资料,可以发现有关人民法庭的专著较多,仅2009年,就出版了三本专著,[3]分别以“人民法庭”作为“题名”、“关键词”和“摘要”查询关键词,可以找到278篇论文,其中包括一篇硕士论文和一篇博士论文。[4]由于许多高校的硕士博士论文和期刊没有加入中国期刊网,许多关于人民法庭的研究并没有收入其中,可见人民法庭研究的数量之多。[5]
(二)研究的作者构成和刊物分布
以著作上刊登的作者简介、杂志上的标明单位和报纸上的署名为依据来划分作者的身份归属,对派驻乡镇检察室的研究无一例外是检察机关的人员,而研究人民法庭的人员相对丰富多样,从机构性质而言,主要是高校学者、人民法院、人民检察院等,研究人员有学者、法官、检察官等。在刊物分布上,派驻乡镇检察室的研究主要集中在检察机关自己主办的刊物上,如《人民检察》、《检察实践》、《中国刑事法杂志》等,仅有少数发表在检察机关以外的刊物上,如《法学》;人民法庭的研究则分布广泛,既有人民法院主办的刊物,也有其他单位主办的知名学术刊物,如《法学家》、《政治与法律》、《西南政法大学学报》等等。
(三)研究涉及领域及其研究方法
派驻乡镇检察室研究所涉及的范围,主要包括两个方面:一是派驻乡镇检察室试点工作经验性材料和总结,包括派驻乡镇检察室的做法、取得的成效等;二是对派驻乡镇检察室的具体问题的研究,如派驻乡镇检察室的职责范围、法律地位、队伍建设及与人民法庭的关系等等。从这些研究上看,很少有人对派驻乡镇检察室的意义和价值进行进一步总结和提升,停留在具体建设层面上。而人民法庭研究的领域远远超越了法学研究本身,融入了政治学研究、社会学研究等不同学科,运用了实证研究、法律社会学研究、个案研究等研究方法,其成果不乏体现人民法庭在基层社会治理、巩固党的基层政权等方面的重大意义。
(四)研究所涉及的态度
派驻乡镇检察室研究所涉及的态度都是充分肯定派驻乡镇检察室的重要性和价值。从现有的、公开出版的学术刊物和检察学研究著作中,仅在王桂五先生的著作提到了少数同志对派驻乡镇检察室抱有不同意见,非常遗憾的是除了当年参与整顿工作的同志知道这些不同意见的内容及其理由外,其他人难以从公开出版物中获知其中的态度。相对于这种情况而言,虽然人民法庭研究也是大部分都持赞成态度,但不乏持不同意见者,直至全国人民法庭佛山会议作出关于“全面加强人民法庭工作,为构建社会主义和谐社会提供有力的司法保障”总体思路,人民法庭存废之争尘埃落定,为理直气壮地加强人民法庭建设划上了一个圆满的句号。[6]
二、派驻乡镇检察室研究存在的问题及其原因
派驻乡镇检察室研究与人民法庭研究存在的很大差异的原因之一是长期以来,我国法学界普遍以现代西方法学特别是英美法系的司法理论为标杆来衡量和解构我国的司法制度,形成了以法院(审判)為中心来构建整个司法制度的基本思路。依照这一思路,就将检察机关排除在司法制度研究的框架和范畴之外,导致我国法学界相对于人民法院的关注而言,对检察制度的关注较少,更不用说对检察制度中的一项具体制度的研究了。当然这仅仅是造成派驻乡镇检察室研究较少的外部原因,我们更应该从检察理论研究的内部寻找原因。上文通过对派驻乡镇检察室研究人员的构成、研究资料的来源、研究涉及的领域和研究人员所持态度的分析,我们可以发现检察理论界对派驻乡镇检察室的研究存在以下问题:
一是重宏观轻微观的倾向。“从中国目前的法学研究现状来看,大量的学者的研究都更着重规范性的法律研究,也都更侧重于研究城市工商业发展的需要,司法制度的研究也基本是以现代都市生活为背景的,例如抗辩制的研究、庭审方式改革等等”。[7]检察理论研究也是如此,“从30年检察理论研究的发展历程看,广大检察理论研究人员坚持以检察制度中重大理论问题和社会主义法制建设中涉及检察工作的重大现实问题作为研究的主要方向。”[8]或许,派驻乡镇检察室因其太小、太不起眼,而为大多数学者所“不屑一顾”。
二是重逻辑轻经验的倾向。我国目前的检察学理论研究主要以抽象分析和逻辑演绎为主,从理论到理论的研究进路容易走上抽象研究和逻辑演绎的固有弊端,即脱离实际,且对检察实践缺乏应有的指导作用。列宁在《哲学笔记》中指出:“逻辑和认识论应当从‘全部自然生活和精神生活的发展’中引伸出来。”检察理论研究也应该如此,必须根源于检察实践,从检察实践出发提炼出检察理论,进而指引检察实践的发展。派驻乡镇检察室作为曾经和当下在中国检察实践中出现过的、且在世界检察制度上独一无二,理应得到检察理论界更多的重视和注意,然而,事实并非如此。
从深层次的原因来看,产生这些问题的根源是对中国特色社会主义检察制度缺乏深刻体认。中国特色检察制度与我国社会主义的基本国情相适应,植根于我国的政治制度、经济制度和法律文化,是一种历史的必然选择。就中国特色社会主义检察制度的特色主要体现在人民检察院与人民法院和公安机关实行分工负责、互相配合、互相制约;检察委员会民主集中制与检察长负责制相结合;独立行使检察权与接受监督相结合等三个方面。除这三个最重要、最突出的三个方面以外,还有三个方面的中国特色也是不可忽视的,其中之一就是:“在检察权的运行机制上,强调检察机关的专门工作与群众路线相结合。在检察工作中注重发动和依靠人民群众,倾听人民群众的批评和建议,是我国检察机关的优良传统和工作作风。”[9]这些都是体现和凸显我国检察制度特色的方面,不过,这些方面都是我国检察制度中的一些原则性或者方针性的“宏观”特色。
事实上,中国特色社会主义检察制度是一个系统的整体,不仅仅体现在上述宏观的基本原则上,也体现在具体的微观制度上,具有特色的基本原则为我国检察制度的运行、发展和改革提供了大的方向,是我国社会主义检察制度实践的总结和提炼,是对具体制度和实践的升华和提升。具有特色的具体制度,则是实现这些具有特色的基本原则的必要组成部分,是落实和体现中国特色社会主义检察制度基本原则的制度,是其在检察实践中的贯彻和反映。两者共同构成了中国特色社会主义检察制度的特色。以中国特色社会主义检察制度的特色之一“在检察权的运行机制上,强调检察机关的专门工作与群众路线相结合。在检察工作中注重发动和依靠人民群众,倾听人民群众的批评和建议,是我国检察机关的优良传统和工作作风”为例,其实现必须依赖于诸如携卷下乡办案、设置检察工作站等具体的制度来实现。因此,认识和把握中国特色社会主义检察制度的特色,不仅仅要注意这些宏大的基本原则,更应该重视检察实践中具体的工作做法、具体制度,通过具体制度的健全和完善,来不断证成和加强中国特色社会主义检察制度的特色,促进中国特色社会主义检察制度的完善和不断发展。
三、新形势下进一步推进派驻乡镇检察室的建议
如何对待派驻乡镇检察室不仅仅关涉到检察理论研究本身,更重要的是关涉到如何认识中国特色社会主义检察制度的特色问题——中国特色社会主义检察制度的特色是由一项项具体制度构架而成的,没有这些制度则无法构建中国特色社会主义检察制度体系,这关系到中国特色社会主义检察制度的健全和完善,关系到中国特色社会主义检察制度的发展和未来走向。因此,在新的历史条件下开展检力下沉、重心下移,设置派驻乡镇检察室试点工作,必须要在理论、实践和立法层面上共同推进。
首先,要在检察理论研究上认真对待派驻乡镇检察室。理论是行动的先导。检察理论研究是科学决策的基础,是检察事业创新发展的前提。认真对待派驻乡镇检察室,首先要在理论上拓展对派驻乡镇检察室的研究。
一是研究的基本路径。检察理论研究必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导,坚持政治性、人民性和法律性的有机统一。具体到派驻乡镇检察室的研究上要在中国特色社会主义检察制度的指引下,从中国特色社会主义检察制度的特色入手认识和把握派驻乡镇检察室的价值和意义,并要着重解决目前困扰派驻乡镇检察室建设的一些重点问题,如在新形势下设置派驻乡镇检察室的重要性、必要性和可行性;派驻乡镇检察室的职能定位;派驻乡镇检察室的管理和运行机制等等,增强检察理论服务于检察实践的针对性。
二是研究的方法。要从不同侧面揭示派驻乡镇检察室的意义和价值,需要运用多种研究方法。一是运用实证的方法。要了解中国社会的司法的状况,仅仅局限于法律条文远远不够,不能仅仅停留于制度、规范的静态研究阶段,必须掌握第一手资料,进一步对其在社会生活中的存在形式与状况,即事实问题、实效性问题作动态的考察、实证的分析。规范的价值判断应该以实证分析为基础,实证为理论创新和制度变革提供契机,通过实证研究解释司法制度、认识中国司法发展中的问题,从而推进当代中国的司法改革和完善。二是社会学研究的方法。一个国家的检察制度受制于其政治体制、社会环境和经济发展水平等多种因素,是社会的产物。认识和把握中国检察制度当然不可能离开中国社会。研究和认识派驻乡镇检察室也是如此,离开了对20世纪90年代我国农村经济社会发展的变化,就无法把握其在巩固农村政权、维护农村社会稳定、加强和巩固党在农村的执政地位和基础等方面的重要作用。三是个案研究方法。即通过对派驻乡镇检察室处理个案的剖析,从中发现和总结派驻乡镇检察室发挥职能作用的方式和方法以及在实际的司法运行中的作用等。
三是研究的队伍。检察理论研究的队伍主要由检察系统和法律学者构成,其知识结构以法学为主,这虽然非常有利于检察机关的专业化建设,但也限制了我们对一项制度认识的视域,即仅仅停留在法律上看待其价值和意义。就对派驻乡镇检察室的态度而言,在海南省检察机关开展基层检察工作重心下移、检力下沉,设置派驻乡镇检察室试点工作中所进行的一系列调研中,我们感觉到党政系统的同志对基层检察院设置派驻乡镇检察室的支持更为明显,因为他们更多的是从加强基层政权建设,巩固党的执政地位来认识和看待派驻乡镇检察室的价值和意义的。这说明了不同的知识构成对派驻乡镇检察室研究的重要性。最高人民检察院在检察理论研究队伍建设上提出,要加强与高等院校、科研机构的交流合作,提倡检察机关与院校共同研究,将更多的法学专家引入检察学研究领域。派驻乡镇检察室的研究也应该如此,应该鼓励具有不同知识构成的研究者来研究派驻乡镇检察室,联合中央党校的党建理论专家,成立课题组,专门研究派驻乡镇检察室对于党的基层政权建设的重大意义。
其次,要在检察实践上认真对待派驻乡镇检察室。科学理论具有巨大的威力,但它是以实践为基础的,它的威力只有在实践中才能发挥出来,离开实践,任何理论都显得苍白无力。
一是要准确把握当前我国农村经济社会发展的大背景。制度的正当性和合理性离不开所在的社会环境,不能脱离社会环境来讨论制度的正当性和合理性。要认识和把握派驻乡镇检察室制度在新形势下的重要意义和价值,必须准确把握当前我国农村经济社会发展的变化和特点。改革开放30年以来,我国经济社会全面发展,农村发生了翻天覆地的变化,如果仍然用20年的老眼光、旧观点看待我国农村问题,停留在计划经济时代的农村的治理方式和对农村社会矛盾的判断,肯定无法全面认识派驻乡镇检察室对于當前农村社会稳定和谐的重要功能,也无法看到在新形势开展重心下移、检力下沉,设置派驻乡镇检察室的时代价值和意义。
二是要大力推动试点工作。试点是总结经验,避免制度正式推行时走弯路的重要方法。从海南省检察机关设置派驻乡镇检察室试点工作来看,海南基层检察院设置的派驻乡镇检察室在积极参加社会治安综合治理,全力维护社会和谐稳定;主动发现和排查涉农职务犯罪线索,积极查办侵农害农等涉农职务犯罪案件;深入开展预防职务犯罪工作,从源头上遏制涉农职务犯罪;强化执法监督,促进公开公正执法;畅通农村群众诉求渠道,积极化解矛盾纠纷;深入开展法制宣传教育,增强农民群众的法律意识等七个方面取得了较大的成效,得到了最高人民检察院、全省各级党委政府及广大人民群众的充分肯定。海南检察机关在试点过程中,对派驻乡镇检察室的设置、职能定位、管理和运行方式、检务保障等方面进行了积极探索,形成了一套较为完善的制度规范体系,将为全国基层检察院全面推动派驻乡镇检察室工作提供经验和示范。
三是要善于解决在实践中出现的种种问题。在派驻乡镇检察室试点过程中,不可避免地会出现这样那样的问题,作为一项新的工作,派驻乡镇检察室还存在思想认识、工作规范、编制经费、自身建设等方面的问题。在海南省检察机关设置派驻乡镇检察室试点过程中,主要着力解决以下问题:一是思想认识问题,即对派驻乡镇检察室在新形势下的重要性、必要性和可行性进行了认真调研和充分论证,并着力在全省检察系统统一思想,强化认识;二是编制问题,省检察院主要领导积极主动协调省委、省政府,解决编制问题;三是经费问题;四是派驻乡镇检察室的规范化建设和严格科学管理问题;五是队伍建设问题,海南省人民检察院要求基层检察院把年轻优秀、经验丰富、熟悉农村、会做群众工作的检察人员派到派驻乡镇检察室,并从省院和分市院选派了25名优秀年轻干部、军转干部赴全省各派驻乡镇检察室学习锻炼,充实工作力量。
再次,在立法上推动派驻乡镇检察室建设。人民法庭和派驻乡镇检察室作为人民法院、人民检察院派驻工作机构,虽然都发挥着为农民群众提供方便的司法服务的功能,但两者的法律地位却并不相同。派驻乡镇检察室则一直未能得到国家基本法律的承认,不利于派驻乡镇检察室制度的整体推进和长远发展,因此,建议在修改《人民检察院组织法》时将派驻乡镇检察室纳入其中,明确派驻乡镇检察室的法律地位和职能,规范和完善其工作制度,使之更好地发挥法律监督作用。
注释:
[1]参见《关于进一步做好2008年人民法庭工作的通知》。
[2]参见《关于进一步做好2009年人民法庭工作的通知》。
[3]高其才主编的中国司法研究书系中的《乡土司法:社会变迁中的杨村人民法庭实证分析》、《基层司法:社会转型时期的三十二个先进人民法庭实证研究》、《政治司法:1949-1961年的华县人民法院》。
[4]分别是四川大学法学院的《我国人民法庭制度研究》和华中科技大学社会学博士论文的《乡村法治的政法逻辑》。
[5]如赵晓力的博士论文:《通过法律的治理:农村基层法院研究》,北京大学法学院1999年博士研究生学位论文。丁卫:《秦镇人民法庭调查》,载《洪范评论》第8辑。
[6]有关对人民法庭的不同观点,可以参见邵俊武:《人民法庭存废之争》,载《现代法学》2001年第5期。
[7]朱苏力:《也许正在发生——转型时期的中国法学》序言,法律出版社2004年版,第56页。
[8]陈国庆:《检察理论研究三十年》,载《国家检察官学院学报》2008年第4期。
[9]孙谦主编:《中国特色社会主义检察制度》,中国检察出版社2009年版,第20页。