一、依法治国是全面建设小康社会的重要内容
党的十六大报告明确指出，我们要在本世纪头20年，集中力量，全面建设小康社会。全面建设小康社会，最根本的是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。但是，十六大确立的全面建设小康社会的目标，并不是一个单纯的经济目标，而是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。提出社会主义政治文明的概念，将建设社会主义政治文明确立为全面建设小康社会的政治目标，体现了我们党在领导人民建设中国特色社会主义的过程中，对什么是社会主义，怎样建设社会主义的新认识。
20世纪70年代末，邓小平同志基于对什么是社会主义，怎样建设社会主义这一基本问题的反思，提出了没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，民主必须制度化、法律化，必须健全法制等一系列科学论断。他特别强调，发展社会主义民主，健全社会主义法制，是三中全会以来党和国家坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。十六大在13年的实践和认识的基础上，总结了党领导人民建设中国特色社会主义必须坚持的十条基本经验。其中第四条基本经验就是坚持四项基本原则，发展社会主义民主政治。这条基本经验的重要内容就包括了推进政治体制改革，发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家，保证人民行使当家作主的权利。这一条基本经验，既是中国特色社会主义的政治特征，也是建设中国特色社会主义的基本政治要求。在这一条基本经验中强调了依法治国，建设社会主义法治国家，是我们党对什么是中国特色社会主义，怎样建设中国特色社会主义的新发展。
改革开放特别是13年来，社会主义民主法制建设成效显著。但是，必须看到，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。我们现在达到的小康还是低水平的，不全面的，发展很不平衡的小康。这种低水平，不全面，发展不平衡的小康在民主法制建设方面也十分明显。我国的民主法制还不健全，政治体制还不完善，国家和社会的法治化程度还不高。总之，民主法制建设等方面还存在一些不容忽视的问题。我们还需要进行长期的艰苦奋斗，巩固和提高目前达到的小康水平。党的十六大明确论述了全面建设小康社会的政治目标，这就是，社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。我们是在社会主义初级阶段发展民主政治，建设政治文明，这一基本的国情决定了我们在全面建设小康社会过程中，要发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，就必须全面落实依法治国基本方略。全面落实依法治国基本方略是全面建设小康社会奋斗目标的重要内容。
二、全面落实依法治国基本方略必须坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一
党的十六大报告中强调指出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导，人民当家作主和依法治国的统一性，是中国特色社会主义民主政治的根本特点，是社会主义政治文明的核心内容，也是全面落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的基本要求。正确认识和处理依法治国和党的领导，人民当家作主三者之间的关系，是全面落实依法治国基本方略的重要任务。
第一，全面落实依法治国基本方略，必须坚持依法治国和党的领导的统一。首先，全面落实依法治国的基本方略，必须坚持中国共产党的领导。这是坚持依法治国与党的领导相统一的政治前提。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。在全面落实依法治国基本方略的过程中，始终坚持党的领导，就是要在制度和法律上维护和保证中国共产党在国家中的执政地位，保证党在国家政权组织中的领导核心作用，保证党对大政方针和全局工作的政治领导，保证党的主张和人民意志相统一，并通过法定程序使党的主张上升为国家意志，成为一切国家机关、社会组织和公民必须遵守的具有普遍约束力的法律。从而保证党的基本路线、基本方针的贯彻实施，实现对国家和社会的领导。按照我国宪法规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必接受党的领导。凡属方针、政策的重大问题，都要经过党委讨论。在国家政权组织中任职的党员，要有党的意识，遵守党的决议和纪律，接受党的监督。在资本主义国家，法治往往与政治上的多党制和三权分立联系在一起。我国是社会主义国家，我们实行依法治国，建设社会主义法治国家，不能也不应当照搬西方国家的多党制和三权分立。在坚持中国共产党领导的前提下实行依法治国，建设社会主义法治国家，这是社会主义法治与资本主义法治的本质区别，也是社会主义法治国家的政治优势。离开了党的领导，将依法治国与坚持党的领导对立起来，依法治国就会迷失方向，也就不可能保证依法治国的社会主义性质。
其次，全面贯彻依法治国基本方略，必须改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政。坚持依法执政，是坚持党的领导与依法治国相统一的具体表现。党的十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”将坚持依法执政作为党的领导的基本要求，是我们党加强执政能力建设的新举措，是党的领导方式和执政方式的新发展，也是依法治国的政治保证。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是实现党的领导的基本方式，也是全面贯彻依法治国方略的首要环节。在我国，中国共产党是执政党，直接领导和控制着国家政权。党坚持依法执政，就是党依法领导国家，依法掌握和控制国家权力。因此，党能否坚持依法执政，直接影响着国家权力能否依法行使。只有执政党坚持依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关司法公正，保证依法治国基本方略的全面落实。
坚持依法执政，是共产党执政规律的要求，是发展社会主义市场经济和建设社会主义法治国家的要求。党的领导方式在革命、建设和改革的不同历史阶段，有不同的表现形式。在领导人民为夺取全国政权而奋斗的时候，党作为革命党，不可能依靠法律，主要是依靠政策，领导人民进行武装斗争。党现在已经成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的执政党，党的执政方式必须有所前进，有所发展。作为中华人民共和国的执政党，党要长期执政，领导人民全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴，就要使党的执政方式体现和代表社会主义政治文明中先进的法治理念，法治原则。坚持依法执政，是我们党顺应时代的民主法治潮流，建设社会主义政治文明的重大选择。
坚持依法执政，实现党的领导与依法治国的统一，是坚持执政为民的体现。我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益，就要始终坚持执政为民。这是我们党长期执政的出发点和最终归宿。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。在长期执政的条件下，在对外开放和发展市场经济的条件下执政，党必须提高拒腐防变和抵御风险的能力。一个执政党，一个掌握着国家权力的党，最大的危险是以权谋私，与民争利，滋生腐败。要防止执政党以权谋私，就必须依照体现人民意志的法律规范执掌政权，从制度和法律上保证党始终为人民掌好权，用好权，防止出现超越法律的特权。
坚持依法执政，就要使党的执政方式符合法治原则，使党的执政活动在宪法和法律范围内进行。邓小平同志曾指出，以后党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。党章明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则。宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”我们党是执政党，在国家政权中处于领导地位。但中国共产党是代表最广大人民根本利益的执政党，党并不谋求也不应谋求凌驾于法律之上和超越法律之外的特权。在法律面前，我们党同其他政党、团体、组织一样，都必须在宪法和法律范围内活动。宪法和法律是人民意志的体现，也是党的主张的体现，不能把两者对立起来。党要善于领导，就要善于把党的主张及时经过法定程序变成国家意志，上升为法律。依法执政是中国共产党作为执政党对国家实施领导的法治化。这对于推进社会主义民主政治建设，建设社会主义政治文明具有全局性的重要意义。
第二，全面落实依法治国基本方略，必须坚持依法治国和人民当家作主的统一。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，也是全面落实依法治国基本方略的基础。代表中国最广大人民的根本利益，体现人民的意志，确认和保障人民当家作主的政治地位和法律地位，是依法治国的根本出发点和目的。因此，全面落实依法治国基本方略，必须在制度和法律上巩固和完善人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。要健全民主制度，在制度和法律上扩大公民的有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、决策、管理、监督。要在依法治国的各个环节和各个方面体现人民的意志，体现社会主义民主政治的要求。
坚持依法治国与人民当家作主的统一，就是要不断完善人民当家作主的具体制度和形式，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。全面落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，就是人民依照法律管理国家事务，管理经济、文化事业，管理社会事务，这就从根本上解决了人民通过什么方式当家作主的问题。首先，必须保证人民依照宪法、法律的规定和人民代表大会制度的要求行使管理国家的权力，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能；其次，必须保证人民依法规范国家权力，使国家权力依照体现人民意志的法律行使，实现国家权力运行法治化；再次，确认和保障公民的权利和自由，尊重和保障人权，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业。
三、全面落实依法治国基本方略的基本要求
第一，适应社会主义市场经济发展，社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。改革开放特别是13年来，我国的立法工作取得了显著的成绩，但是，要全面落实依法治国基本方略，使国家各项工作都依法进行，还必须大力加强立法。目前，我国的法律体系还不完备，主要表现为法律部门不健全，法律结构不合理，有的重要法律尤其是民商法还需要进一步完善。因此，本世纪头10年，加快立法依然是落实依法治国基本方略的首要任务。同时，要不断提高立法质量，保证法律的公正性、科学性、可行性，真正形成一个法律部门齐全，法律结构合理，法律规范公正的法律体系。
第二，根据依法治国的要求，继续积极稳妥地推进政治体制改革。首先，按照依法执政的要求，进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府的关系。支持人大依法履行国家权力机关的职能，使党的主张经过法定程序成为国家意志。其次，要按照依法行政的要求，进一步改革和完善决策机制，深化行政管理体制改革。要依法科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多重执法的问题，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。第三，按照公正司法的要求，推进司法体制改革。要完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。要进一步完善诉讼程序，改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检查同司法行政相分离，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。第四，依法治国必须依法治权。要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力制约机制。
第三，提高全民的法律素质。全面落实依法治国基本方略，必须有高素质的法律职业。要按照法律职业的要求，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。要加强法制宣传，提高全民的法律素质，增强公职人员的法治观念和依法办事的能力。要坚持法律面前人人平等，维护法律的权威。
（作者系中共中央党校副校长）
（本文责任编辑李红）