摘 要：韩国、美国和日本在农村公共服务供给方面可能有很大差别，但是通过对他们实践经验的借鉴，进而完善我国农村公共服务供给水平，以期对我国在农村公共服务供给方面的改革有一定的启迪和借鉴意义。
关键词：农村公共服务 经验 供给实践
我国多年来高度重视农业、农村和农民问题，发展农村公共服务是建设社会主义新农村，解决“三农”问题的重要内容。我国应当如何为农村提供公共服务？用什么样的方式来提供公共服务?这是一个非常迫切需要解决的问题。从韩国、美国、日本的农村公共服务供给来看,它主要体现了一些值得我们思考和借鉴特征。
一、国外农村公共服务的供给实践
（一）韩国的农村公共服务供给实践
韩国自古以来就有“农业天下之大本”之说。在韩国几乎看不到城乡有什么大的差别，农村不仅实现了机械化、电气化、水利化和网络化，而且农村的收入也达到城市人口平均收入的85%。韩国农民之所以能够走上富裕之路，靠的是“两大动力”：一是农协，二是新村运动。它们犹如韩国农业发展的两大翅膀，带领农民成功跨进了中等发达国家的行列。
一是农协让农民成为土地的主人。
为振兴农业，1961年，在韩国政府的主导下，尊重农民意愿，以农民为主体，成立的全国性的农村组织“农业协调组合”简称农协。农协的三大职能是教育普及农业技术、建立购销渠道开拓市场和从事信贷保险业务，向农民提供资金。据统计，1970年至1978年间，韩国解决了温饱问题，农民的人均收入也从137美元增加到649美元。农协可以向农民提供迅速准确信息服务，并且拥有自己健全的包销网络，并进一步扩充市场，加快农产品流通速度和效率。
二是新村运动缩小城乡差距，确保农村公共服务的供给。
新村运动的背景是由于出口导向型的经济发展战略导致乡村长期受到忽略。1970年起，发起“新村运动”，这是一场由政府主导调整经济结构的战略性全民运动，其“三大法宝”是，带动农民发挥主动性和创造性建设新农村，增加收入，改善环境，提高农民的法制和道德水平，使城乡得到同步发展。20世纪60年代末，农村与城市发展差距迅速扩大，农民开始心理失衡。新村运动的主要举措可以归纳为增加农村公共服务的供给。韩国政府从农民的切身利益出发合理提供公共服务，既包括农村电网、小规模灌溉工程和水坝、水塘以及排灌渠的修筑等公共基础设施类服务，也包括就业技能培训、农业科技推广等服务。新村运动的不同阶段，公共服务供给的侧重点不同。1971年－1980年，韩国政府公共服务供给的重点在于改善农民居住条件与居住环境，提高农民生活质量和提供公路、水利、电力、自来水等基础设施服务。随着新村运动的深入，农民对公共服务有了更高的要求。1980年以后，农村公共服务供给更多地集中于流通市场、教育、农业科技推广、社会保障等方面。新村运动的核心是新村教育。韩国政府十分看重对农民进行教育和培训，从中央到地方均设置了培训机构，培训新村运动的骨干。培训内容涉及地区开发、意识革新、经营革新、市民教养等方面。此外，各村还建有村民会馆，以帮助农民养成“自立、自助、勤勉、协力”的思想观念。为了促进新科技的推广，政府还组织技术人员举行农业科技知识讲座，指导农民发展高附加值的农业。
三是实行强制性医疗保险措施。
1988年以后，韩国在农村逐步实行了强制性医疗保险。经费筹集结构为农民家庭支付50％，政府支付50％。强制性医疗保险覆盖率为90％的农村人口，其余10％贫困线以下的农民由政府提供医疗救济。另外，法律规定医疗服务实行逐级转诊制度。
（二）美国的农村公共服务供给实践
一是健全的农村保险体系，采取以农业保险为特征的农业扶植政策
作为目前世界上农业最发达的国家，美国政府依然采取农业扶植政策。美国的农业扶植政策是以提供农业保险为特征的。美国政府提供了一套低收费、高补贴优惠的农业保险体系，其内容主要包括农作物保险、农业总收入保险、巨灾保险、牲畜保险等。其中，农作物保险最受重视。美国政府成立联邦作物保险公司，为农场主提供作物保险以减少农场主的损失。除直接向农场主提供保险外，政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使生产者能以较低的费率普遍参加农业保险。⑴据统计，目前美国农作物可保品种已达百余个，在全美200万农户中，有近150万户投保了农业险，参与率高达75%。1997年，美国农作物保险的承保面积为1.822亿英亩，2004年已经超过2.21亿英亩，8年增加了21%。2002年为2.87亿英亩，占可保面积的81.3%。在1995年到2004年的10年中，美国农险赔付率平均为95%，基本做到了盈亏平衡。
二是实行联邦、州和地方政府各司其责的农村公共服务供给体制。
从农村基础设施建设方面看，在美国，凡属全国受益或规模较大的，由联邦政府和州政府投资兴建，如水利水电工程、防洪、环境部分的投资如垃圾收集与处理、排污设施等；据资料显示, 就政府方面的实际投入而言, 早在20世纪30～60年代, 就累计向农业投资88亿美元, 使680万农户受益。规模居中的由地方政府投资兴建；规模小的由农场主个人或联合投资兴建，并在政府的依法监督下由他们自行经营管理；规模较小的如公墓维护和路灯提供等，则由基层地方政府负责。在农村义务教育方面，公立中小学义务教育经费由联邦、州和学区三级政府共同分担。其中，学区政府承担基本经费；州政府承担着维护财政公平的责任，为平衡学区财政能力的差异对学区提供补贴；联邦政府主要通过专项拨款引导州和学区教育的发展。从经费来源看，联邦政府分担的经费比例在10%以下，州政府和学区政府各占40%多。其中，州政府分担的经费所占的比例超过学区政府，接近50%在农村社会保障方面，在联邦政府及州政府的财政预算中，明确社会保障支出在GDP中所占的比例。对低收入农户、妇女儿童等特定人群所需的食品救助、营养补贴等，除了联邦政府农业部食品和营养局负责执行联邦和州的援助计划外，各地慈善机构也参与免费提供。在农村公共安全方面，农村社区所需要的社会治安维护、火灾防护和救护服务等都由基层地方政府提供。
三是给予农业以税收优惠、资金补贴等实际支持。
在美国, 农业相对来说仍属弱质产业, 为此官方一直给予其许多关照。税收优惠就是一个侧面。具体表现在: 农民交纳的税, 额度低, 税种少, 还有减免。据息, 每年约有1/4农户免交所得税; 50%人只按15%的最低税率交税; 只有5%的大农场主按较高税率纳税。另外, 联邦政府还对农业施行资金补贴。农业补贴的集中度高, 90%以上的补贴集中于小麦等5种农作物上, 以便提高大宗农产品的国际竞争力。从多样性看, 既有支持性收购, 也有差价补贴, 还有直补。全环节补贴则是指: 从休耕至生产、储备、出口等各环节均有补贴。有资料显示, 至1995年, 美国农业补贴就达到了609亿美元。在《2002年农业安全与农村投资法案》中,美国更是计划在随后十年内增加农业补贴1900亿美元。总之, 以上措施给美国农民带来了巨大的实惠，提高了农民收入缩小了城乡差距。
（三） 日本的农村公共服务供给实践
一是高度重视农业保护政策。
在发达国家中，日本政府对农业的支持和保护程度也是最高的。日本政府通过各种渠道用于农业的投资高达农业总产值的15倍之多。其中，财政支农资金规模大，财政收入中农业一般只占1%，而对农业的投入却占财政支出总预算的10%以上，再加上地方预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。日本的农业保护政策是以农业立法为特征的。自1881年农林水产省成立以来，国会先后通过了54个农业立法，涉及农地管理、耕地改良、灾害补偿、技术更新等所有领域。日本将农业政策法律化，为农村公共服务的供给提供了法律保障。同时，日本保护农业的政策还在于税收返还和巨额补贴。据经合组织的调查显示：2000年，日本对农业的补贴已经达到国内生产总值的1.4%，而同期的农业产值只有1.1%，农业补贴超过了农业产值。
二是大力倡导和扶持农协组织的发展。
日本农协全称为“日本农业协同组合”，在日本，几乎每个村庄99%以上的农户都加入了农协。农协的作用主要体现在提供生产指导、集中采购生产生活资料和销售农产品、组织会员进行信用合作、号召会员互助协作和提供社会福利上。有资料显示，一般农民购买化肥、农药、农用薄膜、农业机械、饲料、民用煤气的50%左右都是通过农协来完成的；日本农民有关生产方面的信息71%来自农协系统，而有关生活方面的信息有59%来自农协。日本政府在法律、经济和部门建设上加强对农协的支持。法律上，依照《农业协同组合法》等相关法律，以法治社；经济上，中央政府从财税政策上支持农协事业，如对农协实行少交或免交所得税、营业收益税和营业税的政策；部门建设上，在农林水产省设置了专门机构来负责农协方面的事务。
三是实行中央、都道府县和市町村政府职责明晰的公共服务供给体制。
在农村义务教育方面，为促进各地区城乡义务教育的均衡发展，日本实施了农村与城市一体化的义务教育财政体制。义务教育经费由中央、都道府县和市町村三级政府共同分担。中央财政通过国库支出金和地方交付税等转移支付手段对农村义务教育经费进行财政补助。中小学主要由市町村政府设立，都道府县政府对有困难的市町村提供必要的经费补助。
在农村社会保障服务方面，实行以农民为对象的地域性保障制度，农民所享受到的社会保障服务与城市劳动者所享受到的大致相同，也包括社会保险制度、国家救助制度、社会福利制度以及公共卫生等几个方面。
二、对我国的启示
一是我国农村公共服务供给要与我国的基本国情相适应。
不同的国家，基本国情不同，公共服务供给的政策也不同；即使是同一国家，在不同的发展阶段，公共服务供给的侧重点也不同。在市场经济体制比较完善的美国，公共服务供给更多地通过农业保险形式实现；在市场经济较发达的日本，公共服务供给更多地依靠农协的作用。作为发达国家的日本，政府公共服务供给规模大；日本采用农业立法的温和形式解决农村公共服务供给的不平衡，而韩国则采取新村运动的激进形式。这些经验告诉我们：我国在解决农村公共服务供给不平衡问题时，要与我国的基本国情相适应。
二是政府在农村公共服务中的主要角色是安排者，其职责是制定好的政策。
美国公共服务的理论以及公共服务制度安排的实践表明，政府在公共服务中的角色定位应该是安排者，而不是传统的既是安排者又是生产者。这一理论与实践给我们的启示是，中国农村公共服务的改革基本思想是将农村公共服务的安排者、生产者和消费者三者之间的关系理清，进而安排有效的农村公共服务供给方式。
三是充分发挥政府的主导作用，给予农业以税收优惠、资金补贴等实际支持，保障农村公共服务供给顺利进行。
加大国家对农业农村的投入力度，完善农业补贴制度和市场调控机制，增加良种补贴，提高农村金融服务质量和水平；加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题，积极引导社会资源投向农业农村。各部门各行业要主动服务“三农”，在制定规划、安排项目、增加资金时切实向农村倾斜，大力开拓农村市场。
四是大力支持农村合作组织，充分发挥社会组织和协会的作用。
各国农业合作的经验特别是日本“农协”的成功经验证明，政府对农村合作组织的扶持是不可或缺的。日本政府在法律、经济和部门建设上对“农协”进行支持，而农协在农业生产、农民生活方面的公共服务供给和农民需求的表达上发挥了积极的作用。因此，我国政府要推动农村合作组织建设，发展农村专业合作组织并充分发挥其作用。◆
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注 释：
⑴唐勇中国记者眼中的外国农村建设[M] 1北京:中共中央党校出版社, 2006