摘要: 当前我国基本上形成了政府、社会、个人等多渠道投资高等教育的格局, 但仍然存在诸多问题。美国是西方高等教育投资多元化的典型国家, 比较中美两国高等教育投资来源结构, 可以为我国拓展高等教育投资来源、扩大各渠道投资规模提供借鉴。
关键词: 高等教育 投资来源 投资多元化
中图分类号: F062.6 文献标识码: A 文章编号: 1005- 0892 (2007) 05- 0028- 05
收稿日期: 2007- 03- 30
作者简介: 陈工, 厦门大学教授, 博士, 博导, 主要研究方向为公共经济与管理; 许琳, 厦门大学财政系博士生, 主要研究方向为公共经济与管理。
我国自上世纪80 年代开始高等教育投资多元化体制改革以来, 经过二十年的发展, 初步形成了如今政府、个人、社会等多渠道投资高等教育的基本格局。然而在高等教育大众化的背景下, 如何拓宽高等教育的投资渠道、扩大高等教育投资规模是进一步发展我国高等教育所面临的严峻问题。美国被称为西方高等教育投资多元化的典型, 其多渠道的经费投资体制保证了它在世界性高等教育财政危机的背景下仍然保持了高水平的高等教育经费投入。“他山之石, 可以攻玉”, 研究美国的高等教育投资来源结构, 比较中美两国在高等教育经费筹措方面的异同, 对促进我国高等教育投资渠道多元化、解决当前高等教育经费紧缺的问题无疑有着重大的现实意义。
一、美国高等教育投资来源结构分析
美国高等教育的特点是公立高等教育和私立高等教育并重, 私立大学在美国大学体系中有很重要的地位。这与中国的情况截然不同。截至2000 年, 美国已经建立了2484 所私立大学, 超过美国大学总数的50% 。特别是在1828 所四年制大学和学院中, 私立为1551 所, 所占比重高达85% 。[1]公立学校和私立学校都有质量很高、信誉很好的大学, 要判断一所大学质量,应该了解它的师资、课程及其历史等情况, 而不能只从私立或公立的角度来判断。公立高等学校和私立高等学校的最主要差别是经费来源的不同。从表1 和表2的对比中可以看出:
1. 美国公立高等学校经费的最主要来源是政府财政性拨款, 美国联邦政府在200 多年间通过一系列的高等教育法案, 逐步完善了高等教育立法体系, 保证了美国政府对公立高等教育投资的主体性和稳定性。相对于联邦政府, 州高等教育立法更普遍和具体, 一般对包括拨款标准、管理、用途以及其他相关事项作出全面系统的规定。公立学校中政府拨款所占比例在1995- 2001 年都达到了50% 以上, 并保持了基本稳定, 远远超过从其他渠道所获得的经费数额。在高等教育的政府投资中, 州政府的拨款占了其中的大部分。这是因为美国是一个地方分权的国家, 发展教育的责任主要在州和地方政府, 尤其是州政府的投入是高校经费来源的主要支柱, 而联邦政府的投入却不是很高。此外, 地方政府基本不给私立大学投资, 而公立大学却能得到地方政府的资助。[2]这表明美国各级政府依然把其自身定位于高等教育投资的重要角色, 以保证高等教育公平性的实现。对于私立高等学校的财政投资来源主要是联邦政府, 但其投资比例也排在学费、服务和销售收入、捐赠收入之后, 而且多投资于少数名望较高的私立高校。州和地方政府对私立高等教育的投资则更少, 甚至显得无足轻重。
2. 私立高等学校投资来源中学费收入占的比重最大, 并有持续增长的趋势。在私立高等学校, 除了在校学生可以与公立大学的学生一样申请政府的奖学金、贷学金, 学校的其它一切经费均由学校自己筹措。其中主要的办学经费是靠学生的学费。因此, 私立高等学校的学费要比公立高等学校的学费高得多, 一般为公立高等学校学费的1 倍以上。在公立高等学校中,学费收入只是其第三大的投资来源。美国的私立高等学校分为私立研究型大学、文理学院和城市学院。其中私立研究型大学非常注重其学术研究主导地位, 具有很高的教育质量, 因此学费也是相当高昂, 越是名声大的私立高校收费越高, 如MIT、哈佛、斯坦福、耶鲁等收费都比较高, 近年每个学生年学杂费都在25000 美元以上。[3]它们崇高的学术声望使其能够获得大量的政府资助和校友捐赠, 因此对学费的依赖反而相比学术性差的文理学院和城市学院来得小, 而后者既得不到政府拨款支持, 校友捐赠也很少, 学校发展不得不依赖于收取学费。公立高等学校由于担负着促进高等教育公平的责任, 政府财政投资数额巨大, 相对来说学费所占比例就小的多, 近几年都保持在20%以下。
3. 服务和销售收入无论在公立高等学校还是在私立高等学校都占有重要地位。美国政府注重并鼓励美国高校利用自身的优势与工商企业合作, 为社会提供销售和服务。1995- 2001 年美国公立高等学校经费来源构成中服务和销售收入每年都占所有经费的22% 左右, 而同期私立高等学校的服务和销售收入所占比例平均也达到将近20% , 两者差异并不明显。美国高等教育机构服务和销售收入的来源主要是通过校办企业收入、产学研合作收入和医院收入取得的。在1995-2001 年公立高等学校中三者平均分别占9.5% 、3% 和9.5% 。1996- 2003 年私立高等学校中这三项收入的平均比例则为10.4%、3.6%和9.3%。
4. 捐赠收入有效地缓解了美国高等教育经费紧缺的状况。美国高等教育的捐赠历史很悠久。美国联邦和州政府为了鼓励企业、慈善机构和个人捐助高等教育, 以补政府经费之不足, 制定了专门的税收法律,规定凡是向非赢利机构(其中主要是高等学校) 捐赠基金款项设备和不动产等的机构和个人都可享受一定比例的所得税优惠。这大大地促进了非政府机构和个人捐助高等教育的热情。耶鲁大学、斯坦福大学、哈佛大学和康乃尔大学等都是私人捐赠的著名高校。教育捐赠主要是争取校友会、个人、公司和基金会等社会各界的支持。私立高等学校接受捐赠的比例更高一些, 达到公立高等学校的3- 4 倍。但即使是接受捐赠收入较少的公立高等学校在2001 年也达到了全部收入的5.8% , 而且一直保持着增长的趋势。
5. 投资收益是私立高等学校收入的重要来源。这也是美国私立高校与公立高校之间的重要区别之一。投资收益与其他收入来源的重要区别在于它的不确定性, 是一种风险很大的投资来源。1999- 2000 年美国私立高等学校投资收益达到了31.3% , 是当年所有收入来源中比重最大的, 但随后两年风云突变, 投资收益分别为- 4.4% 和- 7.8% , 几乎完全抵消了州和地方政府投资与其他经费来源的总和。但是对高校资产进行合理投资一般仍能取得不错的收益, 成为高校经费
的重要补充。
二、我国高等教育投资来源结构现状及两国比较
从表3 可以看出, 在1997 年全国实行了统一的高等教育收费制度后, 我国高等教育投资以政府财政拨款为主, 多渠道筹措经费的格局已经形成。在我国高等教育投资来源中:
1. 政府财政性拨款虽然仍是高等教育经费的主要来源, 但其比例呈逐年递减趋势, 到2004 年已经下降到44.73%, 比美国三级政府对公立高等学校的拨款比例还要小。我国的高等教育是以公立高等学校为主体的, 国家对其负有不可推卸的责任。对于高等教育财政投资比例不断下降的事实, 学术界的解释有国家财政能力不足论、国家优先支付改革成本论、浪费论等。但是到2004 年, 国家财政性教育经费投入为3491.40亿元, 占GDP 的比例只为2.79% , 与既定发展目标相比仍然相差甚多, 距世界平均水平5.2% 相距更远。而高等教育总收入则只占三级教育经费总收入的30% 左右。可见, 政府对高等教育的投资远远没有达到其应有的水平。
2. 我国高等教育中学杂费是第二大投资来源, 而且自高等教育收费改革以来一直处于增长状态, 到2004 年达到了30.73%的历史新高, 大大高于美国公立高等学校1995- 2001 年间平均18.7% 的比例, 甚至高于美国私立高等学校2000 年以前的学费比例。我国高等教育实行成本分担的收费制度改革, 一定程度上缓解了高等教育财政经费不足的困难, 有力地支持了高等教育向大众化的扩展, 但是近几年学费增长的速度过快了。对于公立高等学校, 教育部、财政部、国家计委1996 年在《高等学校收费管理暂行办法》中规定:高等教育学费比例不能超过生均培养成本的25% , 但实际上学费的增长率远远高于国民经济的增长速度, 到2000 年学费占经常性成本的比例已经达到了27.7%。[5]3. 除财政拨款和学杂费之外的其他高等教育经费只占高等教育经费构成的一小部分。如社会捐资和集资办学经费在2001- 2004 年分别只有1.4% 、1.77% 、1.37% 和0.96% , 同美国公立高等学校5.3% 和私立高等学校15.1% 的平均水平相比相差甚巨。其他如社会团体和公民个人办学经费、校办产业收入等来源在高等教育经费总额中也是微乎其微, 与我国的经济发展水平不相适应。也表明我国当前高等教育投资来源多元化体系还不够完善。面对大众化的高等教育带来的经费压力, 这种现状使得国家财政与个人分担的份额压力越来越大, 将影响和制约我国高等教育大众化的进一步推进。
三、美国高等教育投资来源构成对我国高教投资的启示
我国虽然已经初步形成了多元化投资高等教育的格局, 但各种投资渠道间的构成中还存在诸多问题。在高等教育经费总量上也不能满足高等教育大众化背景下社会对高等教育的需求, 造成了高等教育质量的下降。从高等学校生均预算内教育事业费和生均公用经费两个指标来看, 在2003 年和2004 年均出现较大幅度的下降。2003 年高等学校生均预算内教育事业费、公用经费的下降幅度分别为6.56% 和4.12% , 2004 年这两项指标降幅分别为3.81% 和2.29% 。美国多年形成的稳定的高等教育投资来源结构保证了其良好的人才培养机制, 使其在国际竞争中处于领先地位。70%的诺贝尔奖得主来自于美国或在美国从事科学研究就是一个很好的证明。虽然中美两国的具体国情不同,不能照搬美国的高等教育投资模式, 但通过对美国高等教育投资结构的分析, 结合我国高等教育经费来源的现状, 我们仍然可以得出如下启示:
1. 应稳定和提高财政对高教投资的比例。当前财政投资高等教育的规模仍不尽如人意, 其高等教育投资主渠道的作用已减弱到一个尴尬的水平, 我国对高等教育的投资比例竟然比美国对公立高等学校的投资比例还低。显然, 其原因不是我国高等教育市场化程度比美国还高。实际上, 我国高等教育财政性经费在2001- 2004 年还是以平均每年14.92% 的速度递增, 但其他渠道(主要是学杂费) 投资相对于财政拨款增长得更快, 这表明政府在高等教育投资中的“缺位”。高等教育的公共产品性质决定了政府不应把自己的投资责任假手于人, 应该加大财政对高等教育的投资力度,使财政性拨款占高等教育总经费的比例提高到合理的水平。另外, 政府还应通过行政的、政策的以及法律的手段支持高教的间接性投入(如免税等) 。在财政投入总量增加的同时, 应提高财政资金的使用效率。我国高等学校的财务危机与高校自身盲目扩张、浪费巨大不无关系, 引起了社会的广泛关注。改变政府拨款模式, 在高等教育经费预算中提高绩效成分, 合理确定评估机制, 提高高等教育投资的使用效率, 避免巨额浪费, 在当前形势下已经刻不容缓。另外, 最根本的是加强我国的高等教育投资立法。美国高等教育的立法基本都涉及到经费的资助问题, 并且都以大量的篇幅来规定资助的项目, 拨付经费的多少, 如何分配、申请、使用、监督等内容。而我国有关高等教育财政拨款的立法规定比较笼统, 没有形成一系列有机的财政资助法律体系, 必须加快这方面的立法进程、完善具体程序。
2. 合理确定高等教育收费标准。中国现行教育法和有关行政规章均未对学费标准作出明确规定, 《高等教育法》虽然提出了应按国家规定缴纳学费, 但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定, 这就导致了操作上的主观性和随意性, 导致不少高校乱收费的现象。据统计, 2004 年全国高校生学费上涨到5000 元, 住宿费上涨到1000~1200 元,生活费在4000~5000 元之间, 大学四年花费4~5 万元。2004 年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别为9422 元和2936 元, 以此计算, 供养一个大学生, 需要一个城镇居民4.2 年的纯收入, 需要一个农民13.6 年的纯收入。[6]
高等教育收费上涨导致个人投资高等教育的成本增加, 超出了一部分低收入个人和家庭的负担程度,使越来越多的个人和家庭放弃对高等教育的需求, 这极大地影响了高等教育的公平性。另外, 收费政策和收费标准的非市场化, 造成了价格机制在调节高等教育产品的供求方面不能发挥作用, 高校收费水平与教学质量相关性不大, 从而在供求不均衡的状态下, 造成了高等教育资源的浪费。
在高等教育投资多元化的背景下, 为保证贫困学生接受高等教育的平等机会, 必须研究高等教育收费
的合理标准。最主要的就是综合考虑居民个人承受能力、高等教育的成本与收益等多种因素, 详细计算各类学校和各类专业的实际办学成本, 设计收费标准,并根据高等教育的质量、所有制及所处地区有所差别。这样才能促进低收入者投资高等教育的积极性, 使低收入者能够进入大学学习相关技能, 提高未来收入水平, 进而促进社会公平。
收取学费的政策离不开配套的学生资助政策。美国的私立高等学校学费高昂, 但为了解决贫穷的优秀学生上学费用, 很多大学都同时辅以奖学金制度, 使得贫穷家庭的孩子因考上大学而上不起学的情况很少发生。美国甚至在全世界范围内竞争优秀的穷学生,为之提供全额奖学金。我国高等教育在确定合理的收费标准的基础上, 还有必要进一步探索银行、高校、社会中介机构协调合作的借贷管理体制, 结合社会信用机制建设, 促进贷款的发放和回收。要加强贷款资助的信息服务, 解决学生信贷市场的制度性失灵。这样既能为低收入者接受高等教育提供保障, 实现高等教育可持续发展与教育机会均等, 又能获得相应的利息收入满足商业机构的利益需求。
3. 扩大其他投资来源渠道, 提高投资来源比例。我国高等教育除财政拨款和学费收入外, 其他投资渠道比重太低。在财政支出巨大压力和学费增长潜力有限的情况下, 拓展其他投资渠道、提高其投资比重成了当前急需着手解决的难题。
其一, 提高产、学、研结合程度。就高校高科技成果的转化来说, 我国高校的这一比例大致为20%~30% , 而美国的转化率高达70%~80% , 差距是显而易见的。我国高校应尽快转变观念, 树立危机意识,大胆走向市场, 利用高校的科技智力优势, 通过兴办企业以及学校与校外企业的联合获得充裕的资金, 加快科技成果的市场转化。
其二, 鼓励民间捐赠来筹集资金。捐资助学是造福子孙后代的善事, 但我国高校吸收的捐赠数量相当有限, 还难以成为支撑我国高等教育发展的重要经费来源。这一方面在于我国还尚未形成对高等教育捐资助学的良好社会风尚。另一方面, 国家政策中缺乏鼓励社会捐赠的税收减免等优惠政策以及规范社会捐赠行为的法律法规; 大多数高校对社会捐赠缺乏规范的管理体制和健全的管理机构, 缺少主动意识, 捐赠筹措单一、被动。对此, 政府可以通过宣传教育, 提高公民的道德素质和慈善意识, 鼓励向高等教育进行捐赠, 资助贫困学生, 促进教育公平, 进而提高社会的和谐程度。同时国家要在政策上对向高等教育进行捐赠的机构和个人给予支持, 通过给予税收优惠等政策,鼓励个人和机构捐赠。高校要把捐赠所得在教育经费结构中摆在一个特殊而重要的地位来看待, 建立专门机构、设置专业人员负责筹措社会捐赠收入, 同时提高社会捐款使用情况的透明度, 增强社会的信任度,争取更多的社会支持。
其三, 争取国际银行组织用于发展高等教育的贷款; 发行教育彩票也应成为拓展高等教育投资渠道的重要手段; 利用高等学校经费收入与支出的时间差,进行比较稳妥的投资, 使高等教育经费得到保值增值。4. 我国民办高等学校的投资来源问题。美国是私立高等教育高度发展的国家, 私立高等学校的经费来源主要由学费、服务和销售收入、捐赠收入等构成,其私立高等学校一般能从多渠道筹集足够的资金, 对政府财政的依赖度很小。多渠道的投资来源使美国私立高等学校有完善的奖学、助学项目, 加上其良好的社会声誉能够吸引最优秀的学生。它们的学生主要来自中产阶级和社会上层, 有足够的能力负担学费, 因此它们一般有着良好的发展前景。但即使如此, 美国联邦政府仍对私立高等教育有很大的资助, 最近几年都占到私立高等教育收入来源的10% 以上, 在2001 年更高达17.5% 。而我国民办高等学校普遍创办时间短、知名度低, 主要是靠学费支撑学校的办学, 国家和地方财政资助很少, 各项捐资也不多, 走的是一条以学养学的道路。投资来源不足为我国民办高校的发展蒙上了阴影, 是我国民办高校不能办成名校的重要原因, 而良好的知名度又是吸引投资的重要因素, 因此我国民办高校陷入了相当尴尬的境地。
民办高等教育作为我国社会主义高等教育事业的有益补充和重要组成部分, 从扩大教育机会、增加多样化教育、培养高素质人才、减轻政府财政压力和推动公立高教改革等多个方面体现了它的社会公益性。因此, 当资金成为困扰我国民办高校发展的“瓶颈”的时候, 为了避免我国民办高校走入恶性循环, 政府有必要也有责任向民办高校提供一定的资助以提高民办高校质量。鉴于我国实际情况, 政府不可能直接拿出大笔资金来资助民办高校, 可采取间接资助的方式,如改革政府对高等教育的投资方式, 在政策上对民办高校和公立高校一视同仁, 通过公开招标的方式拨付高等教育经费, 允许民办高校与公立高校公平竞争财政资金。这方面美国为我们提供了有益的经验借鉴,美国联邦政府对高等教育的投资并不是以公立或私立为依据的, 而是保障和尊重私立高校的地位与教育自由, 按照招投标的方式对高校科研经费、教学、基建等方面保障公立与私立高校间的平等竞争。从表1 和表2 可以看出, 大部分年份私立高等学校投资来源构成中联邦政府资金所占比例比公立高校中联邦政府资金比重都高。为了鼓励民办高等教育的发展, 还可以借鉴国际经验, 通过设立民办教育基金会、向民办高校提供经费或低息贷款、免费或低价提供土地、减免税收、发放学生贷款等方式, 多管齐下, 缓解民办高校的资金困难, 随着政府资金充裕, 再逐步加强对民办高等教育资助的力度。
参考文献:
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[4]杨东平. 2005 年: 中国教育发展报告[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2006: 34.
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[6]甘筱青. 一个农民干13 年才能供个大学生[N]. 广州日报,2005- 03- 12.
责任编校: 谭安华