摘要：教育券理论源于对效率价值的追求，兼顾了部分公平的特征。本文分析了教育券的理论与实践，认为中国农村义务教育投入严重不足，城乡差距过大，尚不具备教育券大范围推广的基础。但可以借鉴教育券独特的财政预算资金支出路径，建立城乡义务教育经费均衡化投入的教育券制度，通过这一制度实现区域范围内城乡义务教育均衡发展的目标。
关键词：教育券；义务教育；均衡发展
中图分类号：Ｇ52文献标识码：Ａ文章编号：1005－5843（2006）06－0076－04
一、教育券理论与国内实践
1955年，米尔顿·弗里德曼( Ｍｉｌｔｏｎ Ｆｒｉｅｄｍａｎ)在《政府在教育中的作用》(Ｔｈｅ Ｒｏｌｅ Ｏｆ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｉｎ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ)一文中首先提出了教育券的思想。 弗里德曼所提出的教育券制度主要内容是：政府将用于教育的公共经费以券的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校。学生自由选择学校，可以选择公立学校也可选择私立学校，用教育券支付学费和相关费用；学校则向政府兑取与券面值相等的现金流入。
弗里德曼认为公立学校中所存在的这一切问题的原因就在于政府在教育中干涉过多，而家长和学生的选择自由却太少，因此，通过市场机制促进教育发展的教育券思想也应运而生。弗里德曼认为政府有投资责任，但没有具体管理责任，通过择校鼓励学校进入市场竞争，提高教育资源配置效率。作为货币主义学派的代表人物，弗里德曼同样信赖市场机制在教育领域所能发挥的决定性作用。
世界上部分国家已推行了教育券制度，有的是举国推行，如哥伦比亚、智利，有的是部分州、县试行，如美国、英国、澳大利亚等。这些教育券的实践，都结合了本国特点，各有特色，同样有成功的、也有失败的，有经验、也有教训。
中国在2001年由浙江长兴县首度试行教育券。与美国的教育券思想不同，中国的教育券实践虽然受美国加利弗尼亚州等地教育券实践的启发，但中国的教育券实践一开始就表现了与美国不同的中国特色。在教育资源有限的情况下，教育券侧重于政府对教育资源的引导和帮扶贫困学生入学，浙江长兴县发行的三种教育券正是这种类型。教育券随即成为社会各界关注的热点，之后，浙江杭州、温州、湖北监利、云南大理、广东佛山等地都进行了教育券实验，学术界也是观点不一，争论不断，有积极赞成的、有谨慎看待的、也有坚决反对的。
国内的教育券实践具有明显的中国特色，中国的教育券实践一直处于较小范围内进行“无伤大雅的尝试。”地域上仅以县为试验主体；资金安排上，教育券的金额占教育经费的比例很低，基本没有进入财政拨款的常规项目；在教育券的内容设计上，也往往以职业教育、特殊教育、贫困生帮扶为主。造成此种局面的主要因素有：
首先，作为地方政府而言，教育体制创新存在政治风险。地方政府希望在教育发展中有所创新、有所改革，但教育券大范围的推广存在较多的政策障碍，比如“教育券”制度提倡的学生自由择校则与目前教育部“强制就近入学”政策存在冲突，“教育券”制度必然使学校具有一定的定价收费权，这与教育部目前规定的义务教育阶段“一费制”政策、高中阶段的“三限”政策也存在冲突。在较多政策约束条件下，地方政府一方面希望有所突破，另一方面又必须考虑体制创新背后的政治收益与风险因素。
其次，“教育券”制度背后的价值基础更多地是强调效率。弗里德曼教育券关注的是教育的效率问题，倡导教育的市场化。美国有充足的教育资金投入，缺少的是教育资金的使用效率，通过教育券制度引进市场机制、促进私立教育机构的发展，提高教育资源的使用效率。如同我们发展个私经济一样，更多的关注了经济效率，而非公平。当然涉及到公平的，一是学生的平等择校权，二是私立学校与公立学校的平等竞争权。中国虽然也有提高教育资金使用效率的问题，但义务教育阶段更主要的问题是解决一亿中小学生特别是贫困地区农村儿童的就学问题，而不是富裕家庭的择校的问题。试想在一个义务教育经费不能正常保证的地方，家庭又能分担得起多少教育的成本？市场化不是解决教育公平问题的良方，学生择校最终结果是学校择学生。因此，有不少学者认为教育券要大范围推行仍需谨慎不无道理。
第三，基于目前大部分县（市）财政的普遍状况，推行“教育券”制度缺乏物质上的支撑。中国目前大部分地区中小学教育普遍投入不足，在地方财政投入不足的背景下推行以效率优先的教育券制度改革，其困难程度可想而知。试图通过教育券这一形式实现义务教育的市场化，以解决地方财政困境，必然会危及义务教育的稳定性。湖北监利县的教育券改革就是典型的例子，监利县在发行教育券时，“全县没有一所中小学不负债”，政府将教育经费均等发给每个学生，将学校出让给某集团公司，对负债实行债转股，吸引民间资本进入义务教育领域，实行市场化运作，减轻财政负担。结果好的学校吸引了趋利的资本进入，边远的农村学校依然经费困难，城镇富裕的学生选择了好的学校，而农村的贫困学生只能就近入学，学校之间竞争导致了一些学校办学萎缩、难以为继。这一改革引发了社会上广泛的争议与众多的不满。所以，不到半年时间，监利这个最具“革命性”的教育券改革方案便告终止了。
教育券背后的效率价值基础使教育券这一形式很难在义务教育落后的中国大地上有大规模的应用。但是，教育券所包含的某些制度的特性，仍有为我们所利用并进一步加以开拓运用的空间。中国的教育券实践和弗里德曼的教育券理论无论在基本思路还是具体设计上都有较大的差别，形式上仍然是教育的货币凭证，但内涵上可以丰富其运用的新价值。因此，从财政支出的视角看，教育券对于财政资金支出路径的改变而言，对实现农村义务教育均衡化发展仍有其现实意义。
二、城乡义务教育均衡发展的制度缺失
经济学家马歇尔最早提出了“市场均衡论”概念，此后，“均衡”一词被广泛地用于经济学分析中，成为经济学中的重要概念，并逐步在其它社会科学领域得到运用。所谓义务教育的均衡发展是指一个国家在一定时期内按照某种标准，通过合理配置教育资源，促进义务教育质量全面发展和均等发展的一种义务教育质量观。义务教育的均衡强调教育资源的配置的公平程度，即要求国家通过制度性的安排，平等地满足不同地区、家庭、民族、性别和健康状况的每一个适龄儿童的“基本学习需求”(包括年限、内容、质量、经费等)，以确保所有个体享有平等的发展权利。“基础教育均衡发展”已经成为当前我国基础教育改革的一个基本理念和战略选择。
义务教育均衡发展强调三层含义：一是确保人人都有接受义务教育的权利和义务；二是提供相对平等的接受义务教育的机会和条件；三是提供成功机会和教育效果的相对均等。从内容上讲，义务教育均衡发展包括城乡教育均衡发展、不同学校之间均衡发展、群体之间(强势群体与弱势群体)均衡发展。本文仅针对城乡义务教育的均衡发展问题进行探讨。
城乡义务教育根本的差别在于：一是学校基础设施的差别、公用经费投入的差别；二是师资力量的差别。这种差别造成了义务教育的非均衡性。农村学生虽然享有同等的受教育权，但在教育质量上的差异造成了农村学校的低升学率，这是不争的事实。无论贫困地区还是发达地区，都存在不同程度的城乡教育差别，即便是在北京、上海等大的中心城市，城乡义务教育的非均衡问题也同样存在。2004年各地生均预算内公用经费显示，农村中小学仅为城市平均水平的54％。
城乡教育差距越拉越大的原因，有历史的欠债问题、有义务教育投入不足问题、有以往的决策失误问题、有片面的发展观的影响问题、有区域经济发展的不平衡基础问题、有一些政府部门只顾“政绩”和“脸面”的狭隘思想问题，但更深层次原因则在于教育经费投入机制不完善，农村义务教育投资缺少均衡化的保障机制。
长期以来的城乡二元结构体制造成了城乡义务教育的不同投资主体，农村中小学的投资职责是乡、村政府，城市中小学的投资主体是县、市政府，投资主体的财力不同决定了城乡义务教育的巨大差距，这也是城乡义务教育非均衡发展的历史成因。2001年，国务院就颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确对以乡、村为责任主体的农村义务教育体制进行改革：“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。县级政府作为城镇与农村义务教育共同的直接投资主体，承担本县域范围义务教育均衡发展的责任和义务，但目前仍然缺少足够的激励与约束机制来促进义务教育的均衡化。许多县级政府面临教育财政经费严重不足的状况，仍只能优先城镇中小学经费保障。从现实情况看，虽然农村与城镇的生均教育经费差距在逐步缩小，但每年地方政府对义务教育的经费投向仍然向城镇学校、重点学校、实验学校有较大的倾斜与差别对待。此外，作为学校在经费投入问题上处于被动接受的地位，教育经费的分配完全取决于各县的教育决策机构和决策层的主观意见，这样也极易导致设租、寻租与不公平现象的发生。传统的教育资源配置的政策设计存在着制度性的缺陷，因此，缩小城乡教育投资差距，实现义务教育均衡发展，除了需要完善公共财政体制，将农村义务教育纳入到公共财政体制中，强化县级政府在义务教育均衡化发展中责任，还需要建立合理的制度，关键是建立均衡化的财政拨款制度。而教育券的财政支付方式给我们带来了建立教育财政均衡化拨款制度的启示。
三、教育券制度——促进城乡义务教育均衡化发展的新思路
从经济学角度看，“教育资源配置的均衡是教育均衡发展的基本前提”。农村义务教育的均衡发展的关键是建立教育投入保障机制，实现城乡教育资源的均衡配置。亚当·斯密在《国富论》中提出：每多一个家长选择某所学校，政府就应为该校增加一份补助金。这是最公平的措施，而教育券所表现的财政支付方式恰恰能体现这种公平特征。传统的教育经费拨付是至上而下的决策，即财政部门拨给教育部门，教育部门再拨给各办学单位，拨付过程缺少均衡化的约束制度，而教育券制度的拨付方式则把政府应支出的教育经费按照学生人数计算生均数，以教育券的形式发给学生，学生交给学校后由学校向教育部门换取教育经费，这种制度设计实现了教育经费拨付的客观性和均衡性。
中国义务教育要实现优先发展与均衡发展的目标，重点要保证学校特别是农村地区学校的经费来源，教育经费包括人员经费（教师工资）、事业经费（包括公用经费、维修基金）、基建费用。按现行的制度安排，人员经费（教师工资）由县级财政专户直接统一发放，保障了教师收入的稳定性，但应当提高农村教师待遇，给予与城镇教师同等的工资福利待遇；基建费用应由县级政府每年安排专项预算，逐步改善农村中小学的硬件设施；公用经费仍然是通过财政预算，经教育主管部门分配后核拨到各个学校。所以，真正可以拨付到各办学单位供支配使用的主要是公用经费。对于公用经费的拨付，应当按在校学生数量来确定学校公用经费的数额，以教育券的形式予以拨付，这对于县域范围内各学校的均衡发展是必要的措施，特别是对于欠发达地区的农村义务教育来说，是走出经费困境的必要制度保障。
教育券制度的基本框架是：各级政府负责审核落实对本行政区域范围内学生拨付的生均教育经费，在上一年度经费审计的基础上按“三个增长”的要求确定当年增长比例并据此落实生均经费预算；教育主管部门根据本年度本级政府的生均教育经费预算确定本级教育券的面值，将教育券发给每个学生家庭，教育券不区分城镇与农村，所有学生都得到同样面值的教育券，这种教育券仅作为财政资金的支出凭证，不具备通常教育券理论所包含的择校功能；学生凭券抵费，就近入学，将教育券支付给学校，学校再向教育主管部门兑现教育资金。这样，每个学校按其在校生人数和办学规模，获得与其相应的公用经费投入，通过这一制度安排在教育经费投入上实现城镇与农村中小学的均衡化目标。
从财政支出的角度看，教育券制度体现的是公共财政资金分配决策机制的变化。这种变化由传统由上至下的主观决策转变为先下后上的客观决定，在教育财政资金的分配上，减少了主观随意性，也更有利于学校和学生家庭对政府的监督，更有利于农村义务教育财政资金的落实。目前贫困地区义务教育财政投入力度太小，制度不规范，有的属于中央、省级财政的教育专项资金，在县一级甚至出现了滞留、改变用途的现象，因此必须建立规范的制度加以保障。考核、监督机制固然重要，但良好地制度设计更能起到保证义务教育经费落实的作用。而教育券的模式是最直接的专项转移支付方式，按既定的学生人数直接由学生支付到学校，再由学校向县级政府申领，公开透明，避免教育资源分配中主观因素造成的不合理现象，也避免专项资金在中间环节被截留和改变用途的情况发生。
从义务教育均衡化发展的目标看，教育券制度做到了在一定区域内所有学校的公用经费均等化发放，农村学校教学条件向城镇学校靠拢，极大地促进了农村中小学的发展。现阶段，教育主管部门在教育经费的分配上，往往向城镇中小学倾斜，向重点中小学倾斜，经费分配的不平衡，进一步拉大了义务教育的发展差距。中国东西部地区差距有其经济社会发展的客观原因，但一县范围内的教育不平衡更多的是由政府主观原因造成的。而教育券的实施在一定程度上促进了义务教育的均衡化发展。教育券面值不应区分城镇和农村学生，同样的教育层次确定相等的券值，无论是城镇还是农村、重点还是普通，学生获得相同的教育券，学校按就读人数获得相应的办学经费，在一定程度上促进了义务教育均衡化发展，尤其对于农村中小学而言，可以获得与城镇中小学相近的教育投入，更有利农村义务教育的发展。
四、结语
弗里德曼的教育券理论源于对教育效率价值的追求，同时也兼顾了部分公平的特征，如平等的教育券发放体现了起点的公平，但未必能有结果的公平。中国的义务教育发展还处在较落后的阶段，对义务教育的财政支出总额不足ＧＤＰ的4％，教育资源的分配不公平、不透明，存在众多体制因素的干扰。总之，中国尚不具备教育券在全国推广的基础。但我们完全可以借鉴教育券特有的财政预算资金支出路径，利用教育券这一方式完成教育财政资金在各学校之间的分配，建立有利于农村义务教育经费保障的制度，体现教育资金分配中的公平性要求，促进城乡义务教育均衡发展的实现。随着经济社会与教育事业的发展，教育券理论与实践也将具有更大的空间，如上级财政在进行教育专项转移支付时，也可以教育券的形式保证资金的落实；在流动人口子女的义务教育经费投入问题上，教育券也能够解决教育经费的来源保障；在教育公平的前提下，家庭对优质教育资源的不断追求，效率也将成为教育领域所追求的目标。
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责任编辑星瞳